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當?shù)貢r間7月6日，美國國務(wù)院發(fā)布聲明，宣布任命國際制裁專家理查德·奈菲（Richard Nephew）擔任“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”。 理查德·奈菲（Richard Nephew）。 拜登政府上任后，高舉民主大旗，并將反腐作為其國家安全和對外戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2021年底，在美國策劃的“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”上，美國務(wù)卿布林肯宣布將設(shè)立專門職位“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，計劃實施美國反腐敗戰(zhàn)略。值得注意的是，奈菲在奧巴馬政府時期曾任伊核問題的制裁專家，以美方專家身份參與過伊核協(xié)議談判。 實際上，在美國國內(nèi)，政治獻金、政治游說、“旋轉(zhuǎn)門”、赦免市場等等，獨具特色的“美式腐敗”套路長期大行其道，根植美國政治土壤，腐敗已成常態(tài)。 美國國內(nèi)政治“越反越腐”，其根源在哪？任命國際制裁專家為“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，美國意欲何為？ 文 | 楊帆 外交學(xué)院國際關(guān)系研究所博士研究生 編輯 | 丁貴梓 瞭望智庫 本文為瞭望智庫原創(chuàng)文章，如需轉(zhuǎn)載請在文前注明來源瞭望智庫（zhczyj）及作者信息，否則將嚴格追究法律責(zé)任。 1 “腐敗老手” 美國雖建國僅200年左右，其腐敗問題卻由來已久。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，僅在19世紀，美國腐敗就經(jīng)歷了1840年前后、1857-1861年和19世紀末3段高發(fā)期。這與美國當時的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境密切相關(guān)。 獨立之初，美國政府公職者任命遵循品德良好、誠實高效工作的原則。1789-1828年，聯(lián)邦政府公職基本上歸屬于有名望、有學(xué)識的紳士階層，上流社會壟斷政府公職。1829年，時任總統(tǒng)杰克遜為促進民主，推出政黨分贓制（spoils system）。簡單地說，就是依據(jù)黨派關(guān)系分配政府公職。獲得大選勝利的政黨候選人把政府官職分配給那些曾幫助其勝選的人，公職任命不以能力高低為準，而以效忠程度為據(jù)。 這種選官制度雖為普通公民提供了直接參與政務(wù)的機會，但畢竟僧多粥少，求差謀職者如過江之鯽。結(jié)果，效忠淪為口號，獻金成為決定公職任命的最大因素，與之伴隨的是官員素質(zhì)和行政效率下降。 “政治機器”（political machine）是美國早期政治腐敗的又一典例。其核心在于一個被稱為“老板”（boss）的群體，他們扮演著政客與商人、利益集團或選民之間的溝通橋梁，不僅為政黨候選人籌措競選經(jīng)費、征集選票，有的還親自出馬參與競選，勝選后繼續(xù)利益分贓。 與此同時，聯(lián)邦和州政府在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展上的公共資金投入大增。比如，1826年，紐約完成伊利運河修建，交通樞紐地位提升，他州不惜貸款，仿效競爭。各級政府支出范圍擴大，貪官污吏有機可乘。隨著南北戰(zhàn)爭爆發(fā)，聯(lián)邦政府各項開支激增，官員對公共資金的支配權(quán)繼續(xù)擴大，并享有極大的自由裁量權(quán)，上百億美元被浪費在偽劣軍事產(chǎn)品上。 戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國經(jīng)歷了一波經(jīng)濟高速增長。1870-1913年，美國GDP總量增長2.4倍，在世界GDP總量中占比由8.9%增至19.1%。政府財政收入激增，19世紀70年代美國人均財政收入是60年代的2.45倍（按2000年美元計算）。城市化進程推進，1860-1890年城市人口增加1800萬，繼續(xù)帶動市政規(guī)劃大規(guī)模投入。 經(jīng)濟增長使得公職人員在腐敗交易中的獲利增加，市政建設(shè)又賦予其以權(quán)謀私之機。適逢美國工業(yè)轉(zhuǎn)型，大企業(yè)主占據(jù)經(jīng)濟優(yōu)勢地位，得以賄賂政府官員制定、推行有利于企業(yè)的政策。商人集團收買、控制官僚集團，相當于經(jīng)濟支配了政治。例如，1872年，聯(lián)合太平洋鐵路公司給國會議員大量股票，以阻止國會調(diào)查其在修建鐵路中的腐敗行為。 與經(jīng)濟、社會迅猛發(fā)展不同，當時美國的法律法規(guī)建設(shè)并不健全、相對滯后，針對腐敗行為的懲罰措施過于寬松，處理具體案例時的彈性很大，腐敗行為難受約束。 種種因素疊加，最終導(dǎo)致腐敗蔓延。一時間，大型壟斷公司通過賄賂、收買等不法手段，干預(yù)美國各級政府政策制定；政客則在收取賄賂后拉幫結(jié)伙，操縱城市選舉和官員任命，把持市政決策權(quán)。至19世紀末，“政治機器”已控制美國20個大城市中的一半以上。 2 反腐路漫漫 嚴峻局勢下，美國也曾試圖打擊政治腐敗。從林肯到加菲爾德，諸位總統(tǒng)立志取消分贓制，但囿于既得利益群體滲入政府機構(gòu)的方方面面，改革難以推進。 1881年，時任美國總統(tǒng)加菲爾德被一位求官不得的律師殺害，成了壓倒政黨分贓制的“最后一根稻草”。1883年，美國國會通過《彭德爾頓法》（Pendleton Act），開始推行“功績制”的文官制度。 簡單地說，此次文官制度改革包括以下三點： 1.通過公開競爭考試選拔公職人員，擇優(yōu)錄用； 2.文職人員一經(jīng)錄用，不得因政治原因被革職； 3.在政治上必須采取中立態(tài)度，禁止參加競選等政治活動。 為確保政府廉潔、防止金錢侵蝕政治，國會又相繼通過一系列法律，抑制腐敗，如：1910年競選經(jīng)費公開法、1925年聯(lián)邦反腐敗行為法等。此外，司法部公共廉潔處、聯(lián)邦調(diào)查局等聯(lián)邦刑事機構(gòu)，以及司法部律師辦公室、政府道德辦公室等非刑事機構(gòu)，共同保障法律規(guī)章制度的有效實施。20世紀以來，近80%的公共腐敗案件由聯(lián)邦檢察機構(gòu)提出訴訟。 文官制度改革成為美國政治腐敗歷史上的一大分水嶺，此后的腐敗現(xiàn)象明顯減少。 美國腐敗指數(shù)曲線圖。圖源：參考資料2 即便如此，在改革未能觸及的部門、領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象也一直存在。以稅收部門為例，文官制度改革后，歷屆總統(tǒng)仍然用政治任命來安排該部門的關(guān)鍵職位。直到1950年，美國聯(lián)邦稅務(wù)局職員接受賄賂、逃稅、私自為企業(yè)減免稅務(wù)一事敗露，暴露其在用人管理問題上的系列問題，最終以稅收制度改革收場。 隨著經(jīng)濟發(fā)展，腐敗方式也在與時俱進，利益集團開始尋找制度化或不公開手段干預(yù)政治進程。以總統(tǒng)選舉為例，對選舉籌款和開支的控制始終是反腐難點。 美國選舉涉及的資金有兩大類，即“硬錢”和“軟錢”。“硬錢”是個人或政治行動委員會在選舉中可向候選人或政黨進行有限額的捐款?！八T事件”調(diào)查揭露，1972年，個人向尼克松競選連任委員會捐款竟高達5萬美元以上，甚至有人獻金170萬美元換得大使任命?！败涘X”一般由個人或各種政治行動委員會向兩黨的參議院、眾議院全國委員會捐獻。 1974年，國會通過《聯(lián)邦選舉法》修正案，嚴格限制直接捐給候選人的資金額度，并成立聯(lián)邦選舉委員會以推動競選經(jīng)費公開，但對捐贈給政黨的資金卻未加限制。20 世紀80年代后，聯(lián)邦最高法院對《聯(lián)邦選舉法》屢屢松綁，又為利益集團參與政治活動提供渠道。他們通過巨額捐款，影響總統(tǒng)和國會議員競選、高級官員任命，換取候選人給予的政策支持。 簡單來說，由于反腐機制不完善，加之利益集團、政黨紛爭等多重因素影響，幾十年來美國腐敗問題仍然不斷。 據(jù)統(tǒng)計，1985-2004年間，共有17945位美國聯(lián)邦、州和地方政府官員遭腐敗指控，年均897人；其中聯(lián)邦政府官員占比62%，州政府官員占比10%，地方政府官員占比28%；被判有罪的官員共15552人，年均778人，累計6865人等待判決。同期，還有5657位私職人員因卷入公共腐敗案件而遭起訴。 3 美式貪腐花樣多 美國的腐敗根植于其政治經(jīng)濟制度，官僚與商人相互控制，形形色色的利益集團維持運轉(zhuǎn)，共同影響立法與政策制定。治理流于表面，美國腐敗問題非但未能解決，反而不斷“合法化”“程序化”，形成了美國獨特的腐敗路徑。 *政治獻金與政治游說 競選資金限制效果不佳，美國選舉費用增長迅速。2000年，美國總統(tǒng)選舉消耗10億美元，4年后這個數(shù)字就增長至40億美元。2020年，直接用于美國總統(tǒng)和國會議員選舉的費用或超140億美元，是2016年大選的2倍多。 不過，大部分政治資金還是出自美國富人的口袋。占全國人口1%左右人群，其捐款數(shù)量可達競選用款的80%之多，可謂是“有錢人的政治游戲”。美國億萬富翁、掌管游說組織“繁榮美國”（Americans for Prosperity）的科赫（Koch）兄弟就在2016年大選中豪擲8.89億美元，被稱為“共和黨背后的塑造者”。 一些利益團體的助選資金也很驚人，據(jù)測算，僅2020年10月，各利益集團的助選花費就高達12億美元。他們還會組織諸如賄買選票的活動，提供錢物讓選民到投票站為己方投票，甚至多次投票或銷毀選票、允許不適格投票或篡改選舉結(jié)果等。 除了政治獻金，利益集團還通過雇傭說客，對國會議員及其助手施加影響，爭取于己有利的法律、政治任命、批準政府項目合同或稅收抵免等。1971年，美國僅有175個注冊說客，2009年時已增加到13700個，這意味著平均每個國會議員身邊就有20多名說客出沒。白宮北面的K街（K Street）就是華盛頓的游說業(yè)中心，甚至有美國“第四權(quán)力”中心之稱。 【注：美國法律允許各群體結(jié)成利益集團，相互競爭，影響國會立法和政府決策。】 在這個過程中，利益集團的政治影響力不斷強化，普通民眾對公共政策制定的影響極其微小。 *“旋轉(zhuǎn)門” “旋轉(zhuǎn)門”指的是美國政商界的交互現(xiàn)象，即政府與利益集團之間人員雙向流動。 20 世紀70 年代，僅有3% 的國會議員離任后成為說客；但1998-2004年，離開眾議院的議員中有42%成了說客。在如今的美國政界，這種政府機構(gòu)與私營部門間無縫連接的行為早已司空見慣。奧巴馬政府國土安全部長杰·約翰遜（Jeh Johnson）就曾就職于知名律師事務(wù)所，離開政府后則成為美國軍工巨頭洛克希德·馬丁公司（LMT）的董事會成員。 利益集團游說者偏袒特定利益集團，公職人員跳槽進入其中，也會利用以前的行政工作經(jīng)驗、政治影響或人脈關(guān)系為特定利益集團求利，使受雇公司在市場競爭中占據(jù)有利地位。 *赦免市場 總統(tǒng)赦免制度成為美國公開腐敗的最后保障。 美國前總統(tǒng)特朗普在任期的最后一天，赦免、減刑100余人。在這份名單中，只有18人得到司法部認可，其他則是特朗普的政治盟友、家族密友、籌款人甚至游說者。 據(jù)《紐約時報》報道，正是特朗普的親近者向重罪犯及其同伙收取重金，才換來了白宮的寬大處理。然而，美國并沒有約束總統(tǒng)赦免許可的有效措施，特朗普助手收錢替他人游說也不違法。 對此，《今日美國報》評論稱，總統(tǒng)赦免權(quán)本應(yīng)為公共利益服務(wù)，然而實際上卻越來越多地被用于政治利益交換。 由此可見，如今的美國腐敗問題早已被其政治制度內(nèi)化，與美國國內(nèi)政治制度緊密融合、彼此牽制。 4 爭做全球反腐旗手？ 在透明國際（Transparency International）公布的2021年清廉指數(shù)（Corruption Perceptions Index）中，美國年度腐敗感知指數(shù)從2015年的最高76分（滿分100分）降至67分，跌至近十年來最低。 自拜登上任以來，他不僅將打擊腐敗確立為美國國家安全核心利益，還要聯(lián)合其盟友，針對反腐敗等問題進行所謂“聯(lián)合行動”。2021年底，在美國策劃的“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”上，美國務(wù)卿布林肯宣布，將在美國務(wù)院設(shè)立新的專門職位“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，計劃實施美國反腐敗戰(zhàn)略。 美國在自身反腐進程舉步維艱的背景下，仍積極爭做全球反腐旗手，其目的究竟是什么？ *實行區(qū)別對待，收割國外財產(chǎn)。 作為世界上最大的“避罪天堂”，美國不僅是外逃腐敗和經(jīng)濟犯罪嫌疑人最集中的國家，還是腐敗資產(chǎn)的重要流入地。拜登政府將反腐重點放在外國資產(chǎn)上，正是瞄準了外國在美資產(chǎn)。 在設(shè)立“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”的基礎(chǔ)上，美國還要建立所謂“資產(chǎn)追回獎勵制度”，表面上提高美國政府識別和追回與外國政府腐敗有關(guān)且存放在美國金融機構(gòu)的被盜資產(chǎn)的能力，實際上是獎賞民眾舉報行為，收割國外在美資產(chǎn)。一方面，以反腐制度為由，沒收存儲在美國的資產(chǎn)；另一方面，以沒收資產(chǎn)為要挾，迫使外國官員為美服務(wù)。 *借“反腐”為名，高舉民主大旗，輸出美式價值觀。 美國將腐敗問題安全化，試圖增加自己干預(yù)他國內(nèi)政的“正確性”和“合法性”；將腐敗與民主掛鉤，試圖掌控民主劃分的標準和主導(dǎo)權(quán)，利用所謂的“美式民主”來干涉他國內(nèi)政，劃分陣營，將不符合美國利益的國家排除在外。 在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”上，美國通過渲染危機與主觀歸因，將所謂民主國家和所謂“威權(quán)主義國家”對立起來，同時提出反腐敗戰(zhàn)略，塑造共同對手。 *拓展長臂管轄范圍，維護美國霸權(quán)。 拜登政府還提到，要以海外反腐為抓手推進其“美國再次領(lǐng)導(dǎo)世界”的外交策略，不僅要維護和加強多邊反腐敗架構(gòu)，還要改善外交并利用對外援助，實現(xiàn)其反腐目標。這將拓展其長臂管轄范圍，維護美國主導(dǎo)地位。 這種外交舉措不僅增加了美國對外干預(yù)活動的靈活性，還提高了其通過反腐實現(xiàn)對外干預(yù)的多樣性和合理性。打擊海外腐敗需要完備良好的情報收集網(wǎng)絡(luò)，借打擊海外腐敗之名，美國的信息網(wǎng)絡(luò)將由伙伴國家情報共享逐步向全世界滲透。 總體而言，美國作為世界大國，理應(yīng)承擔更多國際責(zé)任和義務(wù)。但在自身腐敗問題屢禁不止的前提下，美國仍執(zhí)意將反腐作為長臂管轄的重要抓手。醉翁之意不在酒?！案瘮±鲜帧鳖l頻推動全球反腐，為維護自身霸權(quán)而推動自身利益拓展至他國內(nèi)政，不僅無法緩解自身問題，還將推動國際社會走向分裂與沖突。 ＊實習(xí)生魏鈺奇對本文亦有貢獻。 參考資料： 1.張宇燕、富景筠，《當代美國的腐敗——數(shù)據(jù)、案例與機理》，《國際經(jīng)濟評論》2006年第6期； 2.王少泉、董禮勝，《美國腐敗指數(shù)曲線的波動及原因》，《美國研究》2017年第6期； 3.賈利，《當代美國的特殊利益集團、政治腐敗與財富收入不平等》，《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第11期； 4.周琪，《美國的政治腐敗和反腐敗》，《美國研究》2004年第3期； 5.尚芾萱、李慶四，《美國腐敗問題真相探討》，《形勢與政策》2016年第2期； 6.楊成玉，《美國“全球反腐戰(zhàn)略計劃”對我國的潛在影響》，《國際公關(guān)》2022年第1期； 7.顏昌武，《進步時代的啟示：政黨分肥謝幕》，財經(jīng)，2015年9月4日； 8.《“美會玩”，扒一扒那些獨具特色的“美式腐敗”》，新華視點，2021年2月27日； 9.Alt James and Lassen 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Magleby and J. Quin Monson，“The Noncandidate Campaign: Soft Money and Issue Advocacy in the 2002 Congressional Elections”，Political Science and Politics，Vol. 36，No. 3 (Jul. 2003)； 等等。