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今年6月下旬以來，受持續(xù)高溫少雨天氣影響，長江流域一些省份出現(xiàn)不同程度的旱情，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2022年中央一號文件提出，有效防范應(yīng)對農(nóng)業(yè)重大災(zāi)害、加大農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)和投入力度。本期邀請專家圍繞相關(guān)問題進行研討。 主持人 經(jīng)濟日報理論部主任、研究員 徐向梅 農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的重要保障 主持人：我國農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)取得哪些成效？ 梅旭榮（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院副院長）：我國地處東亞典型季風(fēng)氣候區(qū)，雖有雨熱同季、生產(chǎn)潛力高的優(yōu)勢，但也存在氣候變率大、災(zāi)害性天氣頻發(fā)問題。特定氣候類型和復(fù)雜地理條件，決定自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面對的常態(tài)問題，只是災(zāi)害發(fā)生的種類、區(qū)域、為害作物和致災(zāi)強度等有所差別。農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，是農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的重要保障。 黨的十八大以來，我國切實加強農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合能力建設(shè)，基本擺脫了幾千年來靠天吃飯的局面，農(nóng)作物受災(zāi)率和成災(zāi)率顯著降低，近10年（2011年至2020年）平均農(nóng)作物受災(zāi)率和成災(zāi)率分別為20%和10%，較近40年（1981年至2020年）平均分別下降16%和8%。農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)取得明顯成效。 一是工程防災(zāi)能力穩(wěn)步提高。以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和農(nóng)田灌排設(shè)施為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大幅提高了農(nóng)田工程防災(zāi)能力。2004年以來，按照中央一號文件要求，我國開展了大規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。依據(jù)年初計劃，2022年將建成土地集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田10億畝，穩(wěn)定保障1萬億斤糧食產(chǎn)能。目前，全國擁有排灌動力機具、農(nóng)用水泵約5000萬臺、節(jié)水灌溉類機具近300萬臺（套），農(nóng)機抗洪排澇能力超過2000萬畝/年，抗旱抽水澆灌能力超過1億畝次/年。 二是生物抗災(zāi)和技術(shù)減災(zāi)能力持續(xù)增強。一大批抗逆豐產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的主導(dǎo)品種和主推技術(shù)在生產(chǎn)中應(yīng)用，充分發(fā)揮了農(nóng)作物自身抗逆性能，提高了抗御災(zāi)害能力，降低了災(zāi)害損失。針對水資源缺乏、旱災(zāi)常發(fā)現(xiàn)狀，推廣節(jié)水抗旱作物品種和覆蓋、滴灌噴灌、水肥一體化等旱作節(jié)水技術(shù)，截至2021年，全國高效節(jié)水面積達3.78億畝。 三是結(jié)構(gòu)避災(zāi)能力不斷鞏固優(yōu)化。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院以農(nóng)業(yè)氣候資源與災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃為主要手段，于2015年完成“中國農(nóng)業(yè)氣候資源數(shù)字化圖集”，繪制了全國主要農(nóng)作物光溫水氣候資源和農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險數(shù)字地圖，為主動防災(zāi)避災(zāi)提供依據(jù)。 四是災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力穩(wěn)固發(fā)展。在完善部—省—市—縣四級災(zāi)情調(diào)度系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建設(shè)了一批田間定點監(jiān)測點和國家級墑情監(jiān)測站，持續(xù)建設(shè)完善國家農(nóng)業(yè)遙感應(yīng)用中心，實現(xiàn)災(zāi)情數(shù)據(jù)實時監(jiān)測、分析和預(yù)判，農(nóng)業(yè)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系逐步健全。“十三五”期間，建設(shè)完成針對大宗糧食作物和特色林果等農(nóng)業(yè)的氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)決策支持平臺，實現(xiàn)了從災(zāi)害識別到技術(shù)支撐，從決策服務(wù)到災(zāi)后補救的全鏈條服務(wù)。 五是制度救災(zāi)能力快速提升。農(nóng)業(yè)保險救災(zāi)制度不斷完善。2007年政策性農(nóng)業(yè)保險開展試點以來，逐漸形成“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式。承保面積不斷擴大、險種不斷增加、保障水平不斷提高。2021年，農(nóng)業(yè)保險保費收入976億元，同比增長近19.8%，為1.8億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險保障超4.7萬億元。天氣指數(shù)農(nóng)業(yè)保險技術(shù)創(chuàng)新降低了制度救災(zāi)成本。2007年以來，大宗糧食、特色果蔬、水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜牧等天氣指數(shù)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，陸續(xù)在全國農(nóng)業(yè)保險市場推廣應(yīng)用，形成了一整套產(chǎn)品研發(fā)技術(shù)方法和業(yè)務(wù)應(yīng)用模式，實現(xiàn)“即損即賠”，保守估算可降低農(nóng)業(yè)保險核災(zāi)成本50%以上。救災(zāi)物資資金保障水平不斷提高。在中央財政支持下，陸續(xù)設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金、國家救災(zāi)備荒種子儲備補貼等專項資金，用于受災(zāi)地區(qū)化肥、農(nóng)膜、柴油、藥械、種子、種苗等救災(zāi)物資的儲備和購買，支持受災(zāi)地區(qū)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)和生產(chǎn)恢復(fù)。今年8月，財政部緊急安排100億元用于水利抗旱和保障秋糧生產(chǎn)，支持秋糧減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)。農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機制逐步健全，建立多部門會商制度，組建抗災(zāi)減災(zāi)專家指導(dǎo)組，密切關(guān)注氣象災(zāi)害監(jiān)測動態(tài)，綜合研判災(zāi)害發(fā)生發(fā)展趨勢，制定分區(qū)域、分作物、分災(zāi)種的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)指導(dǎo)意見并開展實地技術(shù)指導(dǎo)，推進減災(zāi)保產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)措施落實。 大災(zāi)保險發(fā)揮獨特作用 主持人：大災(zāi)保險在農(nóng)業(yè)減災(zāi)救災(zāi)中有何積極作用？我國農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險建設(shè)情況如何？ 庹國柱（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)農(nóng)村保險研究所所長）：農(nóng)業(yè)大災(zāi)有不同定義。按照風(fēng)險事故，干旱、洪澇、臺風(fēng)、地震等都屬于農(nóng)業(yè)大災(zāi)。不少國家專門為洪水、地震等大災(zāi)保險立法。目前，我國沒有專門針對農(nóng)業(yè)再保險的法律法規(guī)，但是政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責(zé)任涵蓋了幾乎所有農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險，因此，政策性農(nóng)業(yè)保險也就是我國低水平的農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險制度。部分省份在政策性農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)上建立既包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)風(fēng)險責(zé)任，又包括人身意外傷害責(zé)任、農(nóng)房損壞等責(zé)任的農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險制度，提高了農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險的保障水平。 農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險是防災(zāi)減災(zāi)制度的重要組成部分。農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)是一個多維度系統(tǒng)工程，既需要通過興修水利、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田等工程措施，進行事先防災(zāi)安排，也需要在災(zāi)害事故發(fā)生后進行救災(zāi)，包括調(diào)水灌溉或者組織排澇、治理病蟲害等。在我國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化條件下，災(zāi)害特別是大災(zāi)造成的損失后果比自然經(jīng)濟下的小農(nóng)經(jīng)營更加難以承受。這就需要建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險制度，在采取各種防救措施之后發(fā)生的農(nóng)業(yè)損失，由農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險這種損失補償制度來補償。因此，“防、救、補”是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要制度。這個制度越完善、配合越好、效率越高，越能保證農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，進而保證我國糧食安全。 農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險為迅速恢復(fù)生產(chǎn)、穩(wěn)定和增加農(nóng)戶收入發(fā)揮了重要作用。農(nóng)業(yè)大災(zāi)給我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來重大影響。據(jù)中國氣象局國家氣候中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021年全國氣象災(zāi)害造成農(nóng)作物受災(zāi)面積1171.8萬公頃。其中，干旱受災(zāi)面積占氣象災(zāi)害總受災(zāi)面積的29%。2021年包含大災(zāi)風(fēng)險責(zé)任的農(nóng)業(yè)保險，為投保農(nóng)戶提供780億元補償款，占災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失3214.2億元的24.3%，是當(dāng)年應(yīng)急管理部災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出13.4億元的58倍。實踐證明，農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險對于災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)以及減少農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失發(fā)揮了重要作用。我國糧食產(chǎn)量能長期穩(wěn)定在6億噸以上，農(nóng)村居民人均純收入由2010年6272.4元增加到2021年18931元，增長2倍，農(nóng)業(yè)保險提供的風(fēng)險保障是一個獨特貢獻。隨著以增品、擴面、提標(biāo)為標(biāo)志的農(nóng)業(yè)保險快速、高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補償水平還將進一步提升。 現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險，雖然也承保農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險責(zé)任，但是保險金額普遍較低，保險標(biāo)的覆蓋面較窄，對很多農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入有重要意義的蔬菜、水果、水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖，以及農(nóng)房、漁船、農(nóng)業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)財產(chǎn)，尚未納入中央財政補貼范圍。這眾多標(biāo)的的保險，僅依靠地方政府補貼非常有限，地方特色農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的發(fā)展難以滿足農(nóng)戶巨大的風(fēng)險保障需求。湖南省從2015年起在現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)上，由省級財政出資，建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險制度，不僅提升了農(nóng)林牧漁業(yè)的風(fēng)險保障和水平，也將農(nóng)村（包括外來人員）人身意外傷害、農(nóng)房、農(nóng)業(yè)設(shè)施等人身和涉農(nóng)財產(chǎn)納入農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險的保障范圍，大大提高了農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險保障水平，受到農(nóng)村居民普遍歡迎。 完善我國農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險制度，有兩條路徑。一是強化目前政策性農(nóng)業(yè)保險制度，進一步擴大中央財政補貼的農(nóng)業(yè)保險目錄，將農(nóng)林牧漁主要產(chǎn)品生產(chǎn)項目和涉農(nóng)財產(chǎn)、人身意外傷害保險項目納入目錄，并不斷提高保障水平?？筛鶕?jù)農(nóng)民需求和支付能力，對不同生產(chǎn)項目、財產(chǎn)保險和人身意外傷害保險項目進行差異化補貼。二是在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度基礎(chǔ)上，另外建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險制度，主要由省縣籌措資金，為農(nóng)業(yè)保險提供補充保障。農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險兩種制度并行不悖，相互補充，相得益彰。 強化認知補齊短板筑牢防線 主持人：我國農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)還存在哪些短板？應(yīng)如何補齊短板？ 龍文軍（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員）：國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗表明，經(jīng)濟越發(fā)達，越需要建立牢固的防災(zāi)減災(zāi)體系。我國農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系經(jīng)過多年建設(shè)，已取得一些突出成就，但與經(jīng)濟社會發(fā)展要求和農(nóng)民群眾期待相比還存在差距，體現(xiàn)在以下幾方面。 一是對防災(zāi)減災(zāi)工作的認識不平衡、不充分。連續(xù)多年不出現(xiàn)災(zāi)害或者災(zāi)害損失少的地方，無論是地方政府還是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都會或多或少有所放松。地方政府對防災(zāi)減災(zāi)工作的認識不盡相同，災(zāi)害發(fā)生頻率高，重視程度就高，財政預(yù)算就多，反之預(yù)算就少。部分農(nóng)民也存在僥幸心理，不愿意在防災(zāi)上多投入。二是農(nóng)田水利設(shè)施管護機制不健全。我國實施大中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、小微型水利項目建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等一大批農(nóng)田水利項目后，大大提升了農(nóng)田灌溉排水體系，促進了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。但農(nóng)田水利設(shè)施仍存在管護機制不完善、相關(guān)參與主體責(zé)任劃分不明等問題，影響長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。三是農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急能力不強。災(zāi)害預(yù)警由監(jiān)測—評估—警報—響應(yīng)等環(huán)節(jié)組成，涉及農(nóng)業(yè)、水利、氣象、應(yīng)急管理等部門信息匯總和協(xié)調(diào)等工作，災(zāi)前預(yù)警機制不健全不完善，難以及時響應(yīng)。災(zāi)中物資儲備和人員力量不足，由于基層農(nóng)業(yè)應(yīng)急救災(zāi)物資沒有統(tǒng)一儲備標(biāo)準(zhǔn)，很多儲備物資難以應(yīng)對規(guī)模大、影響范圍廣、持續(xù)時間長的災(zāi)害。同時，基層普遍存在人員不足問題，尤其是廣大農(nóng)村以婦女、兒童和老人為主，連一般的災(zāi)害都很難應(yīng)對。四是農(nóng)業(yè)保險作用發(fā)揮不充分。農(nóng)業(yè)保險雖有些險種在防災(zāi)減災(zāi)等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，例如用于人工影響天氣、防寒保暖投入，但更多仍體現(xiàn)在災(zāi)后賠付上。農(nóng)業(yè)保險如何適應(yīng)新形勢和新環(huán)境要求在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程提供有效保障方面發(fā)揮作用，還遠遠不夠。即使是在賠付環(huán)節(jié)上，也存在定損到戶難度大，整體賠付水平低，賠付不及時等問題。 為此，提出如下幾個建議。 強化防災(zāi)減災(zāi)認知，增強防災(zāi)減災(zāi)意識?？偨Y(jié)災(zāi)害發(fā)生以后相關(guān)處置經(jīng)驗，不斷提升災(zāi)害處置水平。地方財政要提高防災(zāi)減災(zāi)資金、農(nóng)業(yè)保險保費補貼預(yù)算，確保及時足額到位。利用“防災(zāi)減災(zāi)日”為廣大農(nóng)民開展各類農(nóng)業(yè)災(zāi)害基本知識和應(yīng)急避險技能培訓(xùn)，增強群眾抵御自然災(zāi)害能力和自救互救能力。通過各種媒體開展宣傳活動，營造防災(zāi)減災(zāi)濃厚活動氛圍，幫助農(nóng)戶了解投保、索賠、防災(zāi)、防損等知識。 加強水利設(shè)施管理，提高運行效率。加強農(nóng)田水利設(shè)施防御體系建設(shè)。周期性開展水旱災(zāi)害防御汛前檢查，及時修復(fù)水毀災(zāi)損農(nóng)業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施，加強溝渠疏浚以及水庫、泵站建設(shè)和管護，最大限度地消除安全度汛隱患。依托水管理平臺和全國水庫運行管理信息系統(tǒng)，提升農(nóng)田水利設(shè)施管理信息化水平。在各地有效探索基礎(chǔ)上，推廣農(nóng)田水利設(shè)施管護的有效模式，進一步明確權(quán)屬關(guān)系，建立農(nóng)田水利設(shè)施長效管護機制。 提高災(zāi)害應(yīng)急能力，提高防救質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急管理體系統(tǒng)一指揮下，建立預(yù)警信息共享平臺，整合各部門信息，及時快速對各類災(zāi)害事故生成、演進情況進行迭代分析，重點保障災(zāi)害事故多發(fā)易發(fā)區(qū)域的監(jiān)測預(yù)警，依靠現(xiàn)代媒體宣傳普及，不斷提升農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警信息在全社會的可接收和可接受程度。加強應(yīng)急救災(zāi)儲備物資的管理和信息共享工作，提高物資使用率。在救災(zāi)過程中尤其要強化救災(zāi)工作的統(tǒng)一有效應(yīng)對，避免“打亂仗”。 發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險作用，提高賠付標(biāo)準(zhǔn)。加大農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新開發(fā)力度，將農(nóng)業(yè)保險貫穿農(nóng)業(yè)防災(zāi)、減災(zāi)、災(zāi)后賠付全過程。加大農(nóng)業(yè)保險保費補貼力度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，增強保險吸引力。災(zāi)害發(fā)生后，以最快速度開展定損理賠，幫助農(nóng)民減少災(zāi)害損失，及時恢復(fù)再生產(chǎn)。加強農(nóng)村基層保險站點的建設(shè)，拓展防災(zāi)減災(zāi)功能，建立農(nóng)村災(zāi)害信息員隊伍，打通保險和減災(zāi)服務(wù)的“最后一公里”，災(zāi)害出現(xiàn)后及時幫助群眾開展自救互救。