2018年7月，住建部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)實施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（下簡稱《指導(dǎo)意見》），首次提出：從事工程擔(dān)保的保證人應(yīng)為有資格的銀行業(yè)金融機構(gòu)、專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)、保險機構(gòu)。
相對應(yīng)的，《指導(dǎo)意見》同時明確：銀行保函、工程擔(dān)保公司保函以及工程保證保險保單統(tǒng)稱保函。這是自2015年7月安徽省發(fā)布《關(guān)于推行建筑工程施工合同履約保證保險工作的通知》、2015年10月保監(jiān)會備案同意設(shè)立建設(shè)工程施工合同單獨履約保證保險以來，工程保證保險首次得到住建部規(guī)范性文件的確認(rèn)。
這是我國工程擔(dān)保制度接軌國際的重要一步，也將為建筑市場帶來全新力量。本文將就銀行保函、擔(dān)保保函與保險保單三者的擔(dān)保機制差異進(jìn)行梳理與分析，比較擔(dān)保人（承擔(dān)保證責(zé)任的一方）、債權(quán)人（接受擔(dān)保的一方）和債務(wù)人（對于債權(quán)人有某種義務(wù)的一方）在工程擔(dān)保契約關(guān)系建立中的角色與權(quán)益，以為制度和市場的發(fā)展提供參照。
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擔(dān)保人
擔(dān)保人向債權(quán)人提供工程擔(dān)保，保證在債務(wù)人不履行債務(wù)時由擔(dān)保人代為履行或承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，銀行業(yè)金融機構(gòu)是指分行、支行以上銀行；專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)是指取得資信等級的專業(yè)工程擔(dān)保公司；保險機構(gòu)是指經(jīng)銀保監(jiān)會批準(zhǔn)可以從事保證保險業(yè)務(wù)的保險公司。
銀行保函
擔(dān)保實力強
擔(dān)保效益低
擔(dān)保保函
擔(dān)保實力弱
擔(dān)保效益中
保險保單
擔(dān)保實力中
擔(dān)保效益高
擔(dān)保實力來源于資本總量。以注冊資本為切入點：商業(yè)銀行的擔(dān)保實力強，保險公司次之，擔(dān)保機構(gòu)稍弱。商業(yè)銀行的注冊資本限額為十億元，城市合作商業(yè)銀行和農(nóng)村合作商業(yè)銀行的注冊資本限額為一億元和五千萬元。在全國范圍內(nèi)經(jīng)營保險業(yè)務(wù)的保險公司其實收貨幣資本金不得低于五億元，在特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營的不應(yīng)低于二億元。一級、二級和三級專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的實收貨幣資金分別應(yīng)達(dá)一億元、七千萬和五千萬元以上。
擔(dān)保效益來源于業(yè)務(wù)地位。在擔(dān)保主體提供保函這一產(chǎn)品時，承保是擔(dān)保主體生產(chǎn)并銷售其產(chǎn)品的過程，理賠則是向消費者證明產(chǎn)品價值的過程。承保角度而言，銀行將工程擔(dān)保視為信貸業(yè)務(wù)，不計入其本身的表內(nèi)業(yè)務(wù)往來，因此在承接業(yè)務(wù)上較為被動；工程擔(dān)保是專業(yè)工程擔(dān)保機構(gòu)的主營業(yè)務(wù)，會設(shè)立獨立部門主動承攬業(yè)務(wù)；保險公司則積極開展以工程保證保險為代表的建設(shè)工程保險，在承保上兼具服務(wù)和市場優(yōu)勢。理賠角度而言，銀行由于擔(dān)保能力欠缺和信息不對稱劣勢，往往將保函視作承兌票據(jù)處理；擔(dān)保公司囿于實力限制，普遍缺乏專業(yè)的工程擔(dān)保評價體系；保險公司則不僅具備專業(yè)的理賠經(jīng)驗，也更善于經(jīng)營風(fēng)險。
2
債務(wù)人
債務(wù)人向債權(quán)人出具工程擔(dān)保保函，以降低繳納現(xiàn)金保證金所帶來的資金壓力。與此同時，三種保函對債務(wù)人信貸能力的影響，以及所帶來的擔(dān)保成本卻有較大差異。
銀行保函
信貸影響大
擔(dān)保成本中
擔(dān)保保函
信貸影響中
擔(dān)保成本高
保險保單
信貸影響小
擔(dān)保成本低
信貸影響：商業(yè)銀行在開具保函時一方面會占用投保企業(yè)在銀行的授信額度，另一方面通常會要求企業(yè)提供占據(jù)保額10%－30%的保證金作為現(xiàn)金質(zhì)押；擔(dān)保公司在開具保函時不會影響投保企業(yè)的銀行授信額度，但由于本身規(guī)模和實力的限制普遍會設(shè)置嚴(yán)格的反擔(dān)保措施，往往要求債務(wù)人以其自有資產(chǎn)、銀行存款、有價證券或通過其他擔(dān)保人等提交反擔(dān)保，作為擔(dān)保人出具擔(dān)保的條件；保險公司通常不需要企業(yè)提供額外擔(dān)保，其反擔(dān)保措施多體現(xiàn)為由其他企業(yè)為申請企業(yè)提供信用擔(dān)保，對銀行授信額度更沒有直接影響。
擔(dān)保成本：在投標(biāo)保函、履約保函、質(zhì)量保函以及農(nóng)民工工資支付保函中，擔(dān)保費用呈現(xiàn)“保險保單<銀行保函<擔(dān)保保函”狀。以應(yīng)用廣的投標(biāo)擔(dān)保為例，投標(biāo)保證保險的費率較低，約在0.6%左右；銀行保函費率較高，約為1%；而擔(dān)保公司費率數(shù)值范圍較大，一般而言數(shù)值較高。另外，銀行保函成本還會因保函的轉(zhuǎn)開和轉(zhuǎn)遞屬性而相應(yīng)增加。
3
債權(quán)人
債權(quán)人要求債務(wù)人提供工程擔(dān)保保函（全稱為工程建設(shè)合同擔(dān)保），以保證合同的履行、工程的履約。因此，擔(dān)保人開具的保函類型，以及在擔(dān)保過程中采取的風(fēng)險控制措施，是維護(hù)債權(quán)人權(quán)益的關(guān)鍵。
銀行保函
無條件擔(dān)保
風(fēng)控措施少
擔(dān)保保函
有條件擔(dān)保
風(fēng)控實力弱
保險保單
無條件擔(dān)保
風(fēng)控實力強
商業(yè)銀行為避免卷入工程合同糾紛損害其信譽，大多數(shù)傾向于提供低保額的無條件保函（可視為承兌票據(jù)，銀行在開具保函后較少進(jìn)行風(fēng)控），這只能起到賠付的作用，而工程擔(dān)保的終目的是得到建筑實體，而非獲得賠償。
擔(dān)保公司依托專業(yè)優(yōu)勢可以提供高保額甚至全額有條件擔(dān)保，有條件意味著擔(dān)保人在債權(quán)人未能履約的情況下，將在保函規(guī)定的保額范圍內(nèi)承擔(dān)全部未履行責(zé)任。但由于本身規(guī)模和實力的限制，我國工程擔(dān)保機構(gòu)整體規(guī)模較小。另外我國尚未就建設(shè)工程擔(dān)保公司制定明確的準(zhǔn)入退出制度以及市場監(jiān)管機制，整體而言工程擔(dān)保機構(gòu)的經(jīng)營活動較為混亂：大部分建設(shè)工程擔(dān)保公司往往面向中小項目提供超出自身風(fēng)控水平的擔(dān)保，對于債權(quán)人而言風(fēng)險較大。
保險公司有實力出具并承保有條件擔(dān)保，因此在促進(jìn)合同履行上優(yōu)勢。另外在風(fēng)險控制層面，保險公司雖晚進(jìn)入工程擔(dān)保市場，但已在建設(shè)風(fēng)險防控機制、培養(yǎng)保后風(fēng)險跟蹤和風(fēng)險預(yù)警服務(wù)能力上積極發(fā)力，如借助第三方風(fēng)險管理機構(gòu)（TIS）的力量進(jìn)行風(fēng)控等。
在工程擔(dān)保業(yè)務(wù)中，銀行具有資本多、信譽高等特點，并占有追償優(yōu)勢；但其低保額無條件保函對工程履約較少起到促進(jìn)作用。擔(dān)保公司具有專業(yè)度高、信息量大等優(yōu)勢，但其法律依據(jù)的缺失和風(fēng)控體系的缺位也造就了業(yè)務(wù)經(jīng)營的混亂局面。保險公司則不僅具有銀行強大的擔(dān)保實力，也能依托自身的風(fēng)控水平、與第三方專業(yè)風(fēng)控機構(gòu)合作形成專業(yè)優(yōu)勢，將為建筑市場帶來更為強大的擔(dān)保力量。